Центральная Азия: суверенизация региона и механизмы управления рисками

Схожий процесс мы наблюдаем на Ближнем Востоке. Развитие ситуации в Центральной Азии не менее интересно и еще более важно для России, учитывая географический и исторический факторы.

Осознание центральноазиатскими странами необходимости определения своего места в новой глобальной системе стало реакцией на то, что президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев определил как «деглобализация». В своей программной статье, опубликованной накануне саммита, он назвал регион «самодостаточным и влиятельным участником обновляющейся международной системы», нацеленным «на укрепление своей роли как евразийского эпицентра международных геополитических и геоэкономических преобразований». Заявка весьма амбициозная, однако представляется, что эти амбиции не выходят за рамки реализма.

Центральная Азия действительно способна стать самостоятельным и очень влиятельным игроком глобального уровня. Для этого есть все объективные предпосылки: исключительно выгодное геостратегическое положение, четкие границы региона, его компактность, культурно-историческая близость составляющих его государств и обществ, наличие огромных природных и человеческих ресурсов, многое другое. Если к этому добавить субъективный фактор – способность региональных элит к действительно самостоятельному мышлению и рациональным действиям, – то вырисовываются очень интересные перспективы.

Архитектура Центральной Азии непроста, как и целая система рисков, способных пошатнуть ее. Эти риски можно разделить на три большие группы: внутрирегиональные (связанные прежде всего с отношениями между государствами региона), внутристрановые (связанные со спецификой каждого из региональных государств), внешние (связанные с влиянием внерегиональных игроков).

Внутрирегиональные риски

Учитывая, что главной несущей конструкцией региональной архитектуры является ось Астана-Ташкент, можно утверждать, что традиционное соперничество за региональное лидерство между Казахстаном и Узбекистаном является одним из сильнейших рисков. До недавнего времени качество отношений между Казахстаном Нурсултана Назарбаева и Узбекистаном Ислама Каримова было не самым лучшим. Но новые лидеры – Токаев и Мирзиёев – взяли курс не на конкуренцию, а на конструктивное сотрудничество, справедливо полагая, что Астана и Ташкент могут и должны составить ядро региональной интеграции: как раз к VI региональному саммиту две страны смогли создать основу соответствующих двусторонних механизмов.

Не менее важный риск связан с проблемой водно-энергетического баланса. Не вдаваясь в подробное описание, укажем, что страны региона разделены на две группы: «верхние» Киргизия и Таджикистан и «нижние» Казахстан, Узбекистан, Туркмения. При этом потребности каждой из этих групп в водных и энергетических ресурсах различны. Для их гармонизации и поддержания баланса они нуждаются в строгом регулировании на межгосударственном уровне. На астанинском саммите обсуждался вопрос создания Водного консорциума, звучали обнадеживающие тезисы о том, что «в Центральной Азии больше не будет «шоу» из-за водных ресурсов». Однако приходится констатировать, что механизм управления этим риском до сих пор не сформирован.

Третья группа рисков – это территориальные проблемы. Межгосударственные границы в регионе до сих пор не установлены окончательно. Прежде всего это касается границ между Киргизией, с одной стороны, и Таджикистаном и Узбекистаном, с другой. Исторически сложилось так, что государственные границы между ними не совпадают с этническими; в условиях дефицита воды и пригодных к использованию сельхозугодий это приводит к регулярным спорам и столкновениям. К счастью, за последний год киргизские власти и их соседи начали предметную работу по делимитации и демаркации границ. Есть надежда, что проблема будет решена на официальном уровне и ситуация в приграничных районах будет взята под полный контроль. При этом важно отметить: территориальные и пограничные вопросы находятся в центре внимания глав государств региона, и они всерьез намерены разрешить их раз и навсегда.

Собственно, именно для управления внутрирегиональными рисками странами ЦА и создаются механизмы регионального партнерства, в частности, ежегодные Консультативные встречи глав государств. При этом обращает на себя внимание, что это – именно консультативные встречи, а не официальный саммит региональной организации. То есть, региональное партнерство пока не институционализировано. В связи с этим показательно, что базовый Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве в целях развития Центральной Азии, подготовленный к IV Консультативной встрече глав государств региона (2022 год, Чолпон-Ата) был подписан только тремя странами: Киргизией, Казахстаном и Узбекистаном. Таджикистан и Туркмения воздержались, сославшись на необходимость проведения неких «внутригосударственных процедур», которые, судя по всему, не завершены до сих пор.

Вместе с тем следует отметить тот факт, что, наряду с регулярными региональными саммитами, нормой стали постоянные двусторонние контакты между странами региона на всех уровнях. Лидеры государств региона регулярно обмениваются визитами, создаются все новые межминистерские дву- и многосторонние механизмы. То есть регион обзаводится сетью межгосударственных связей, на основе которых могут быть созданы эффективные механизмы управления региональными рисками.

Наконец, следует указать на риски, связанные с экстремизмом и терроризмом. Они весьма специфичны, поскольку экстремизм и терроризм являются либо следствием проявления внутристрановых или внешних рисков, либо инструментами, сознательно используемыми для актуализации и усиления этих рисков. Иными словами, экстремизм и терроризм являются необходимыми, но не достаточными условиями для того, чтобы создать угрозу стабильности в ЦА в целом или в отдельных государствах региона.

Внутристрановые риски

Эта группа рисков связана, во-первых, со сложной этнической и клановой структурой ценральноазиатских обществ, а во-вторых, с неравномерностью развития различных регионов внутри каждой из стран ЦА.

В любом случае проблема заключается в том, что традиционные механизмы поддержания этнических и клановых балансов уже не в состоянии адекватно реагировать на изменения, порожденные экономическим и социальным развитием. Изменения в системах местных балансов, их приведение в соответствие сложившимся реалиям происходит через конфликты. Так было в ходе целой череды «революций» и смены власти в Киргизии, так было в Казахстане в январе 2022 года.

По сути, те же причины лежат в основе и хронического конфликта в Таджикистане (между центральной властью и Горным Бадахшаном); они же были причиной вспышки напряженности в Каракалпакстане в июле 2022 года.

Характеризуя эту группу рисков, необходимо учитывать, что процессы «перебалансировки», идущие в обществах и государствах региона, не только порождают множество конфликтов, но и весьма продолжительны. Здесь нельзя рассчитывать на быстрые и окончательные решения.

Это обстоятельство, в свою очередь, является основой для еще одного риска, а именно: необходимость поддержания политической стабильности в условиях быстрых социально-экономических перемен. На практике это означает, что государства и общества не успевают формировать устойчивые институты, адекватно отражающие изменяющуюся социальную реальность. Причем опыт показывает, что местные разновидности модели многопартийной парламентской демократии с этой задачей не справляются. Отсюда – создание внепарламентских представительных и совещательных органов: Народный Курултай в Киргизии, Ассамблея народа Казахстана.

В этих условиях основным, если не единственным, гарантом стабильности становится верховная власть, персонифицированная в личности главы государства, который опирается на силовой аппарат и должен иметь возможность при необходимости апеллировать к народу напрямую. Соответственно, в моменты ослабления института верховной власти или смены лидера риски дестабилизации на общегосударственном уровне превращаются в угрозы и могут спровоцировать кризисы. Об их глубине и масштабах можно судить по примерам Киргизии и Казахстана.

Возможны и иные, более спокойные сценарии транзита власти. Так, в Узбекистане приход президента Мирзиёева на смену Каримову обошелся без драматичных событий. Однако, как представляется, это стало возможным, поскольку на тот момент (2016 год) Узбекистан не был еще втянут в процесс масштабных социально-экономических изменений. Это позволило существовавшим на то время механизмам управления внутриполитическими балансами справиться с задачей транзита без видимых проблем.

По-видимому, совершенно «бесшовно» прошла передача власти и в Туркмении – от отца Гурбангулы Бердымухамедова к сыну Сердару. Но, скорее всего, в действительности реальная власть так и осталась в руках у отца, то есть никаких коренных изменений не произошло.

Думается, что в обоих случаях (Узбекистана и Туркмении) рассматриваемый риск остается. Ускоренное экономическое развитие, характерное для нынешнего Узбекистана, и постепенный отход Туркмении от политики самоизоляции, – эти факторы неизбежно влияют на социальную структуру их обществ, на балансы клановых интересов и сил. И только время покажет, насколько местные государства и общества смогут подготовить свои формальные и неформальные институты к необходимости соответствовать новым историческим условиям.

Ситуация, чреватая гораздо более угрожающими последствиями, складывается в Таджикистане, где президент Эмомали Рахмон, судя по всему, планирует передать власть своему сыну Рустаму. При этом, по-видимому, Рахмон не решается сделать это по туркменскому сценарию, формально передав полномочия наследнику с тем, чтобы самому остаться за кулисами и оттуда управлять страной. Не исключено, что реальное положение дел не позволяет ему сделать это: местные механизмы управления балансами настолько недееспособны, что только прямой и непосредственный контроль со стороны главы государства обеспечивает необходимый уровень внутренней стабильности. Если это так, то в случае ухода Рахмона страну может ждать сильнейший кризис, способный оказать существенное негативное влияние на весь регион ЦА.

Внешние риски

Внешние риски в регионе можно разделить на две части: во-первых, те из них, что связаны с Афганистаном, во-вторых – те, что обусловлены конкуренцией внешних игроков на центральноазиатской арене.

Афганистан, безусловно, является источником рисков и угроз для всего региона в целом, однако эта проблема воспринимается по-разному в каждой из стран.

Наиболее жесткую позицию занимает Таджикистан. В Душанбе совершенно справедливо расценивают Афганистан как постоянную прямую и непосредственную угрозу безопасности и настаивают на необходимости формирования в Центральной Азии единого фронта, противостоящего этой угрозе. Однако полного понимания эта позиция у соседей Таджикистана не находит.

Так, Узбекистан строит свою афганскую стратегию совершенно по-иному. Ташкент исходит из возможности и необходимости налаживания конструктивного взаимодействия с властями в Кабуле и предпринимает активные действия в этом направлении: только что представительная узбекская делегация подписала в афганской столице контрактов на два миллиарда долларов.

На схожих позициях стоит и Туркмения. Несмотря на то, что она имеет весьма протяженную границу с Афганистаном, эта страна, в отличие от Таджикистана, никогда не испытывала никаких неприятностей от такого соседства. А в нынешних условиях Ашхабад настроен на реализацию давних планов строительства трансафганского газопровода ТАПИ (Туркмения-Афганистан-Пакистан-Индия), что делает его афганскую политику максимально «мягкой».

Казахстан вообще призывает рассматривать Афганистан как часть центральноазиатского региона. В конце 2023 года Астана исключила правящее в Кабуле движение Талибан (признано в России террористическим) из списка террористических организаций, а летом 2024 года президент Токаев заявил на встрече со спикерами палат парламентов стран ОДКБ, что одной из стратегических задач текущего периода является «активное вовлечение Афганистана в межрегиональные отношения». Он призвал поддержать инициативу Казахстана по созданию в Алматы регионального центра по целям устойчивого развития для Центральной Азии и Афганистана.

Что касается Киргизии, то для нее актуальность афганской проблемы не столь остра. Бишкек в этом вопросе не стремится выступать с какими бы то ни было инициативами.

Таким образом, приходится констатировать, что по наиболее актуальной и насущной проблеме внешней безопасности всего региона страны Центральной Азии не смогли выработать единую стратегию. Не исключено, что это обстоятельство стало причиной отказа Душанбе от подписания регионального Договора о дружбе два года назад, а также помешало выработке общих подходов стран региона по вопросу «координации усилий в области оборонной политики и безопасности», который ставился на астанинском саммите в текущем году.

Отсутствие единой региональной стратегии по Афганистану отчасти компенсируется тем обстоятельством, что афганской проблемой занимаются такие международные организации, как ШОС и ОДКБ, в которых участвуют и ценральноазиатские государства. Собственно, ШОС изначально создавалась, в том числе, и для парирования афганской угрозы; для ОДКБ афганское направление тоже является одним из основных.

Нужно отметить, что ШОС в нынешнем составе фактически окружает Афганистан со всех сторон. Это ставит вопрос о его включении в организацию, о чем говорил президент РФ Владимир Путин в июле 2024 года в ходе саммита ШОС в Астане. Представляется, что эта идея преследует цель установления некоего международного контроля за Кабулом, создание хоть какой-то системы ответственности правительства Талибана перед внешними партнерами. Она, по-видимому, сопрягается с подходами к Афганистану со стороны Астаны, Ташкента и Ашхабада, но едва ли устраивает Душанбе, который вряд ли откажется от своих опасений в отношении Кабула и будет настаивать на более жестких решениях. Поэтому было бы слишком оптимистичным надеяться на скорое вступление Афганистана в организацию и, соответственно, на установление эффективной системы координации действий Кабула с интересами соседей.

Во всяком случае на данный момент можно видеть, что талибы к такой координации не стремятся; напротив, предпринимаемые ими действия свидетельствуют о том, что страны ЦА по-прежнему обречены испытывать на себе риски, исходящие из Афганистана, не имея собственных реальных механизмов эффективного управления ими. По сути это – огромное окно уязвимости региона: несогласованность афганской политики делает страны ЦА удобными объектами манипуляций со стороны как афганцев, так и других внешних игроков.

Конкуренция внешних игроков на региональной арене

Как часть постсоветского пространства, непосредственно прилегающая к России, Центральная Азия является зоной противостояния между РФ и Западом. Не вызывает никаких сомнений, что Запад будет прилагать все усилия к тому, чтобы превратить этот регион в источник рисков и угроз для нашей страны.

Однако было бы упрощением рассматривать ситуацию исключительно через призму двустороннего противоборства Запада и России. В условиях, когда Москва утратила монопольный контроль над ЦА, регион оказался в фокусе стратегических интересов всех его соседей. Китай, Индия, Пакистан, Иран, Турция, арабские страны Залива приступили к созданию здесь собственных систем связей и влияния. При этом далеко не всегда и их интересы носят антагонистичный характер в отношении России; речь идет скорее не о противоборстве, а о конкуренции, причем многосторонней.

В результате вокруг Центральной Азии складывается очень сложная система международных отношений, генерирующая целый ряд рисков для региона, а следовательно, и для России.

Запад преследует цель дестабилизации Центральной Азии в целом, чтобы нанести урон России. Для этого он может использовать как региональные (экстремизм, терроризм, территориальные проблемы), так и внутристрановые (нарушение внутренних балансов) риски, а также риски и угрозы, исходящие из Афганистана. Примером могут служить события в Казахстане, Киргизии, Каракалпакии, пик которых пришелся на 2022 год.

На тот момент ситуацию удалось удержать под контролем и стабилизировать. Но это, безусловно, не гарантирует, что не будут предприниматься новые попытки расшатать регион и нанести ущерб России на этом направлении.

Можно полагать, что теперь Запад постарается задействовать афганский фактор, используя разногласия между центральноазиатскими государствами по проблеме Афганистана. Обращает на себя внимание активность Кабула в деле развития торгово-экономических и дипломатических связей с Узбекистаном, Туркменией, Казахстаном. Это создает устойчивое впечатление искреннего стремления талибов к нормализации отношений с соседями.

Но в то же время на таджикском направлении их действия носят иной характер. Так, в течение нескольких месяцев фиксируется переброска в граничащие с Таджикистаном района пуштунских боевиков и вытеснение оттуда сил этнических таджиков. Параллельно ведется строительство канала Куш-Тепа, который грозит отбором значительного объема воды из реки Пяндж и, соответственно, Амударьи, что способно привести к резкому водному дефициту как в Таджикистане, так и в Узбекистане. При этом Кабул отказывается обсуждать возникающие у Душанбе озабоченности. Все это не позволяет с доверием относиться к политике афганских властей. Тем более что страна по-прежнему остается убежищем террористических организаций, среди которых запрещенные в России Аль-Каида и ИГИЛ, располагающие сетью своих ячеек в центральноазиатских государствах. Их активация возможна в любой момент.

Для сдерживания этого риска страны ЦА нуждаются в четко скоординированной политике внутренней безопасности. И, судя по всему, взаимодействие в этой сфере укрепляется, а также усиливается потенциалом ШОС и ОДКБ. Однако риски, связанные с экстремизмом и терроризмом, активно подпитываемые из Афганистана, сохраняются в полной мере и в случае обострения описанных выше региональных и особенно внутристрановых рисков могут многократно усилить их, что способно привести к крайне негативным последствиям.

Оценивая риски, связанные с деструктивным западным влиянием, следует отметить также и фактор воздействия на процессы изменения внутристрановых балансов интересов и сил. В постсоветский период Запад активно влиял на них, взращивая лояльные ему элиты, в частности, в Казахстане, Киргизии, Узбекистане. Результатом стала волна нестабильности в регионе в начале 20-х годов. Ее удалось сбить, а также удалось несколько потеснить прозападные сегменты ценральноазиатских элит.

Однако это ни в коей мере не означает, что стремление Запада воздействовать на внутристрановые балансы сошло на нет. Думается, что в современных условиях фокус его внимания смещается с элит на более широкие слои. В частности, речь может идти о переориентации потоков трудовых мигрантов с России на другие направления: Германию, Турцию, арабские страны Залива. Этот процесс сопровождается создание структур по вербовке, профподготовке и культурной адаптации ценральноазиатских мигрантов в принимающих странах. Не сомнений в том, что цель этой работы – формирование лояльности Западу и враждебного отношения к России.

В связи с этим с сожалением приходится констатировать, что за предыдущие два с лишним десятилетия, когда Россия была единственным полюсом притяжения для трудовых мигрантов из ЦА, мы не озаботились целенаправленной работой с ними с целью формирования на их базе устойчивых и влиятельных социальных и политических сил пророссийской направленности. И в настоящий момент, на фоне нового подъема антимигрантских настроений в РФ, мы также рискуем окончательно потерять возможности создания лояльных нам сил – в отличие от Запада, который видит в мигрантах из региона не только и не столько дешевых работников, сколько будущих агентов своего влияния в местных обществах. И вполне возможно, что уже в среднесрочной перспективе на этой основе могут возникнуть новые очаги нестабильности, угрожающие интересам РФ в ЦА.

Риски, связанные с антироссийской стратегией Запада, могут быть минимизированы за счет ответной региональной стратегии России, опирающейся на союзное взаимодействие со всеми государствами ЦА. В идеале это должно выглядеть как возвращение монопольного российского доминирования здесь (как это было в царские и советские времена). Но подобная идеальная цель вряд ли достижима в реальности. Поэтому оптимальной выглядит политика, направленная на активное включение России в многостороннюю конкуренцию за позиции в Центральной Азии, формирование в ходе этой конкуренции сети партнерских отношений как в региональными, так и с внешними игроками с тем, чтобы добиться создания ситуации, при которой без согласия или участия России никакие существенные изменения (политические, экономические, социальные) в регионе не были бы возможны.

Такая постановка задачи базируется, в частности, на гипотезе, согласно которой многосторонняя конкуренция, разворачивающаяся в ЦА, является следствием большой заинтересованности множества игроков в доступе, причем долгосрочном, к потенциалу региона. Это обстоятельство, как представляется, может служить основой для формирования действенных многосторонних механизмов подержания региональной стабильности, что соответствовало бы интересам стран ЦА и России и препятствовало бы реализации планов превращения региона в источник угроз для РФ.

Реализация такой стратегии эффективного участия в многосторонней конкуренции потребует от России исключительных усилий. Прежде всего, необходимо с абсолютной доскональностью знать и понимать суть всех процессов, протекающих в регионе и в составляющих его государствах. Столь же обязательно четко и реалистично представлять себе структуру и динамику интересов внешних игроков, среди которых ведущие роли принадлежат Китаю, Турции и Ирану. Другие – Индия, Пакистан, арабские страны Залива – не в состоянии вести независимую игру.

Китай, являясь партнером России на глобальном уровне, в Центральной Азии выступает также в этой роли. Однако необходимо учитывать, что Пекин рассматривает регион в качестве объекта своей экономической экспансии. Он будет вести активную борьбу за собственное доминирование, используя партнерство с Москвой там, где ему будет полезна ее экспертность или потребуется силовая поддержка (на силовое вмешательство в дела ЦА китайцы вряд ли пойдут, предоставив эту работу россиянам).

Не менее активно Китай будет работать над формированием лояльной ему элиты, во многом копируя при этом действия Запада (образование, подкуп и т.п.). Однако следует учитывать, что отношение к китайцам в ценральноазиатских обществах традиционно негативное. Их готовы терпеть, уважать, но по-настоящему доброго расположения к ним никто не испытывает: Китай – чуждая региону цивилизация и культура. По мере наращивания масштабов китайской экспансии это обстоятельство может стать источником конфликтов, которые, вероятно, будут поддерживаться и разжигаться Западом и другими конкурентами Пекина на региональной арене.

Турция в этом отношении является противоположностью Китаю: она воспринимается местными обществами как наиболее близкий, естественный союзник. Из пяти стран региона в четырех говорят на тюркских языках (исключением является лишь персоязычный Таджикистан); три страны (Казахстан, Узбекистан, Киргизия) входят в состав Организации тюркских государств, созданной Анкарой (Туркмения имеет статус наблюдателя).

Опираясь на эту базу, Турция развивает максимально широкое сотрудничество со странами региона в торгово-экономической, культурной-религиозной, образовательной, инвестиционной, военной сферах, в области безопасности. Поэтому можно полагать, что позиции Турции в ЦА будут неуклонно крепнуть, причем нельзя исключать, что Анкара принципиально готова даже на силовое присутствие, если того потребуют обстоятельства.

Если исходить из текущего характера российско-турецких отношений, можно надеяться на то, что в Центральной Азии они не перейдут за грань конкуренции к соперничеству. Тем не менее было бы недальновидно рассчитывать на то, что Анкара готова отказаться от идеи собственного доминирования в регионе, который она видит как «Туран», а следовательно ее стратегия будет нацелена на максимальное выдавливание России. При этом могут использоваться все методы, включая игру на внутристрановых и региональных рисках, использование экстремистских и террористических элементов. В этом смысле Турцию следовало бы рассматривать как проводника западного влияния. Это тем более вероятно, если к власти в Анкаре придут более прозападные и антироссийские силы.

С Турцией связан еще один риск: перспектива разворачивания в Центральной Азии соперничества между ней и Ираном, который также наращивает свою активность в регионе и рассматривает его как естественное направление собственной экспансии.

Важным признаком, указывающим на неизбежность ирано-турецкого соперничества в ЦА, можно считать вовлечение Азербайджана в систему региональных связей. Баку очень активно развивает торгово-экономические и инвестиционные связи со странами региона, и президент Алиев уже два года подряд принимает участие в Консультативных встречах глав центральноазиатских государств. Это ведет к тому, что фактически региональное измерение ЦА значительно расширяется, охватывая Каспий, а также (хотя бы отчасти) Закавказье. В результате Центральная Азия оказывается продолжением непрерывной линии соприкосновения зон турецких и иранских интересов, пролегающей от Леванта через Закавказье и Каспий.

Иран в последние годы проявляет все больше заинтересованности в Центральной Азии. Это определяется, во-первых, необходимостью реализовать проект транспортного коридора «Север-Юг», а во-вторых, желанием участвовать в решении афганской проблемы. Однако ведущим мотивом действий Ирана можно считать его стремление к экспансии, формировании зон своего влияния.

Поскольку финансовый и экономический потенциал ИРИ невысок, можно ожидать, что основным инструментом своей политики в регионе Тегеран сделает создание сетей религиозно-политического характера, используя при этом богатый опыт, наработанный в других регионах. Такая стратегия по необходимости носит долгосрочный характер и не дает быстрых видимых результатов; тем не менее необходимо очень серьезно относиться к перспективам выстраивания иранскими специалистами систем влияния в центральноазиатских обществах. Со временем они могут создать существенные риски, связанные, в частности, с процессами переформатирования внутристрановых кланово-этнических и религиозных балансов.

Кроме того, нужно всегда учитывать возможность кардинальных изменений в политике Тегерана, особенно в отношении России.